Infrastructuurplanning/Eisen en randvoorwaarden

Uit de probleemanalyse is gebleken dat bij ongewijzigd beleid een situatie ontstaat die door de beleidsmakers als onwenselijk wordt beschouwd. In het geval van de casus uit dit boek, de doortrekking van de A8 naar de A9, is het grootste probleem de slechte doorstroming op de vervangende route (N8) in de bebouwde kom van Krommenie. Daarbij komt de slechte oversteekbaarheid voor kruisend verkeer aldaar en de negatieve effecten op de leefbaarheid (geluid, fijn stof, etc.).

Het op basis van de probleemanalyse vaststellen van de randvoorwaarden en eisen voor de te ontwerpen oplossingen markeert de overgang van de verkenningsfase naar de planstudiefase. In plaats van te focussen op het probleem bij ongewijzigd beleid, verleggen we onze focus naar mogelijke oplossingen. Het vaststellen van de (globale) eisen en randvoorwaarden voor het project, geeft daarbij richting aan het zoeken van de oplossingen.

Overigens worden de woorden eisen, randvoorwaarden en criteria in de praktijk redelijk door elkaar gebruikt. Daarbij wordt het begrip 'eisen' meer gebruikt voor de criteria waaraan de oplossing moet voldoen en 'randvoorwaarden' de criteria die van buitenaf zijn opgelegd aan het project.

Soorten eisen en randvoorwaarden

De randvoorwaarden van een infrastructuurplanningsproject bestaan uit drie soorten:

• Interne criteria (interne eisen)
• Externe criteria (externe randvoorwaarden).
• Raakvlakeisen

Interne criteria

De interne criteria zijn de functionele eisen die het verkeer stelt aan het tracé. Voorbeelden van interne criteria zijn de minimale boogstralen benodigd voor veilig en comfortabel verkeer, de minimum doorrijhoogte (of doorvaarthoogte) en het maximale hellingpercentage. De interne criteria van het tracé zijn in belangrijke mate bepalend voor het tracéverloop. De uitwerking van deze criteria komt echter in dit wikiboek niet verder aan de orde.

De belangrijkste bron voor informatie over de interne criteria zijn ontwerprichtlijnen. In de onderstaande tabel is voor een aantal typen verkeersinfrastructuur aangegeven wat de geldende ontwerprichtlijnen zijn.

Type infrastructuur	Ontwerprichtlijn
Hoofdspoorwegen	OVS (OntwerpVoorschriften voor de Spoorwegbouw)
Trambanen	Eigen ontwerpvoorschriften GVB/HTM/RET etc.
Autosnelwegen	ROA 2019 (Richtlijn Ontwerp Autosnelwegen)
Wegen buiten de bebouwde kom	Handboek Wegontwerp 2013
Wegen binnen de bebouwde kom	ASVV 2012 (Aanbevelingen Stedelijke VerkeersVoorzieningen)
Waterwegen	Richtlijnen Vaarwegen 2011

Externe criteria

De externe criteria waaraan het tracéontwerp moet voldoen, hebben te maken met de inpassing van het tracé, gegeven de bestaande ondergrond en het bestaande en in ontwikkeling zijnde grondgebruik. Het gaat hierbij met name om de lokatiegeschiktheid (in hoeverre is een gebied geschikt om een nieuw tracé te herbergen) en omgevingsfactoren (in hoeverre is inpassing van het tracé aanvaardbaar voor de omgeving). In de paragraaf 'lokatiegeschiktheid' gaan we nader in op dergelijke externe criteria.

Raakvlakeisen

Raakvlakeisen hebben ten slotte te maken met de aansluiting op andere systemen. Zo wordt in het voorbeeld van de verbinding van de A8 naar de A9 vereist dat het nieuwe tracé aansluit op deze bestaande autosnelwegen. Daarnaast wordt geeist dat bij Assendelft een aansluiting komt met het onderliggende wegennet.

Bij de uitwerking van het tracé zullen er nog meer raakvlakeisen worden gesteld, zoals het aansluiten van de afwatering van het tracé op het bestaande watersysteem. Op het niveau van het tracéontwerp gaat het echter meestal om de eerstgenoemde raakvlakeisen, dus de gevraagde aansluitingen op bestaande netwerken. Deze eisen zullen weinig vragen oproepen, dus worden in dit hoofdstuk niet verder behandeld. Dit laat echter onverlet dat qua belang - en dus invloed op het uiteindelijke tracé - de raakvlakeisen niet onderdoen voor de interne en externe eisen.

Lokatiegeschiktheid

Bij de lokatiekeuze gaat het niet alleen om de samenhang tussen de verschillende ruimtevragende functies – gewenste nabijheid van of juist afstand tussen functies – maar ook om de geschiktheid van een bepaalde lokatie voor een bepaalde functie. Hierbij gaat het o.a. om:

• fysieke bodemeigenschappen
• grondwaarde (economisch, ecologisch, historisch)
• juridische status (eigendom, bestemmingsplan, etc.)
• omgeving

Fysieke bodemeigenschappen

Voor de aanleg en onderhoud van (vekeers)infrastructuur zijn relevante fysieke bodemeigenschappen onder andere de draagkracht van de bodem en de grondwaterstand (en mogelijkheden tot aanpassing daarvan). In de Nederlandse situatie is het dikwijls noodzakelijk om de bodemeigenschappen aan te passen om de aanleg van huizen, bedrijven of verkeersinfrastructuur mogelijk te maken.

In het verleden was de draagkracht van de bodem een belangrijke overweging bij de tracékeuze. Zo zijn in de lagergelegen delen van Nederland in het verleden niet alleen veel dorpen en steden maar ook wegen gebouwd op oeverwallen en stroomruggen. In de huidige praktijk zijn de fysieke bodemeigenschappen echter nog maar nauwelijks een overweging bij de tracékeuze. Wel zal er uiteraard rekening mee moeten worden gehouden met de keuze en dimensionering van de onderbouw van de infrastructuur.

Grondwaarde

Naast bodemeigenschappen is ook de grondwaarde relevant bij ruimtelijke inrichtingsbeslissingen. Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan de geldwaarde (economische waarde), maar ook aan – bijvoorbeeld – de ecologische en cultuurhistorische waarde. Van de bovengenoemde waarden is de economische waarde het minst moeilijk vast te stellen. De waarde kan in geld worden uitgedrukt op basis van de verwervingskosten: de waarde van de grond in het economisch verkeer. Deze marktwaarde kan door taxateurs worden geschat en indien een onteigeningsprocedure moet worden gestart - omdat de huidige eigenaar het niet vrijwillig wil verkopen en de geplande inrichtingsverandering geacht wordt het publieke belang te dienen - wordt de marktwaarde gerechtelijk vastgesteld op basis van de geschatte marktwaarde. Overigens wordt onder de verwervingskosten niet alleen de waarde van de grond verstaan, maar ook de waarde van de opstallen (bouwwerken op de grond), en eventuele inkomstenschade en verplaatsingskosten voor de huidige gebruikers.

De ecologische of cultuurhistorische waarde van een gebied is veel moeilijker objectief vast te stellen. Daarbij is het lastig om verschillende facetten van de ecologische of cultuurhistorische waarde tegen elkaar af te wegen. Zo kan het ene gebied een habitat zijn voor een bepaalde beschermde diersoort en een ander gebied weer het habitat van een zeldzame plantensoort. En het ene gebied kenmerkt zich door een grootschaligheid van het landschap dat door ruimtelijke ingrepen kan worden aangetast, terwijl bij een ander landschap weer andere kwaliteiten in het geding zijn. In al deze gevallen is het moeilijk om de ene kwaliteit tegen de andere af te wegen. In ieder geval is een onderzoek naar al deze waarden een belangrijk onderdeel van het planologisch onderzoek, zowel in de verkenningsfase als bij de afweging tussen alternatieven.

De landschappelijke en ecologische waarden, en de handhaving daarvan in de wet- en natuurwetgeving, zijn in belangrijke mate richtinggevend bij de keuze van uitbreidingslokaties. Dit blijkt ook uit de keuze van woningbouwlokaties in de Noordvleugel van de Randstad. Rond Amsterdam is uitbreiding in het veenweidegebied ten Noorden en Zuiden van de hoofdstad taboe, waardoor uitbreiding dichtbij uitvalt. Ten Westen van Amsterdam ligt Schiphol, wat door geluidsnormen en uitbreidingsplannen verdere woningbouw in dit gebied moeilijk maakt. Daarom kiest men steeds vaker voor uitbreiding naar het Oosten: zowel in de vorm van wonen in het IJ (IJburg) als verdere uitbreiding van Almere.

Juridische status

Een ander aspect dat meegenomen moet worden in ruimtelijke plannen zijn allerlei juridische aspecten m.b.t. eigendom, bestemming en milieuregels. Eigendom is een belangrijk aspect in ons recht, maar is bij grootschalige projecten van beperkt belang omdat dan meestal toch onteigend dient te worden. Als grond echter reeds in bezit is van één van de deelnemende private of publieke partijen in een bepaald project, kan dit echter voordelen met zich meebrengen. Dit zal nog sterker gelden voor kleinschalige projecten, waar onteigening vaak niet aan de orde is en de medewerking van huidige eigenaars een belangrijk voordeel kan zijn. Ook met betrekking tot bestemmingsplannen geldt dat deze meestal toch moeten worden aangepast om veranderingen in de ruimtelijke inrichting mogelijk te maken. Bij kleinschalige projecten kan er echter ook weer een keuze zijn tussen een alternatief dat wel en een alternatief dat geen bestemmingsplanwijziging nodig heeft, waarbij het laatste alternatief tijdwinst en minder risico’s op aanpassing of uitstel betekent. Ten slotte moet bij ruimtelijke inrichtingsplannen rekening worden gehouden met allerlei wet- en regelgeving op milieugebied. Hierbij valt te denken aan normen op het gebied van geluid, veiligheid en schadelijke emissies, maar ook op het gebied van habitatbescherming. Ook hier zijn tot zekere hoogte vaak weer ontheffingen mogelijk, maar in ieder geval zullen deze normen een belangrijke rol spelen bij het maken van ruimtelijke plannen.

Karikatuur van de "Kromme Lijn" door H.W. Last, in De Nederlandsche Stoompost van 6 juni 1847. Tegenwoordig is het niet meer mogelijk voor eigenaren om de grond die nodig is voor belangrijke civiele werken, bijvoorbeeld een spoorverbinding of een uitbreiding van een luchthaven, tegen te houden door de grond niet te verkopen, dan wel woekerwinsten te halen uit de verkoop van de grond. In de negentiende eeuw, toen de eerste spoorlijnen werden aangelegd, waren er beperktere juridische mogelijkheden voor onteigening, waardoor grondeigenaren vaak concessies konden afdwingen aan de spoorwegmaatschappijen, met name in de vorm van extra haltes. In het midden van de vorige eeuw werd de spoorlijn tussen Haarlem en Leiden aangelegd. Oorspronkelijk was daarbij het plan om geen plaatsen tussen Leiden en Haarlem te bedienen. Bij de verkoop van de grond wisten verschillende plaatsen langs de lijn echter met succes een eigen halte te bedingen: onder andere Vogelenzang, Hillegommerbeek en Warmond kregen zo een eigen stopplaats. Een dergelijke concessie had de HIJSM echter geweigerd bij de verkoop van één van de benodigde gronden nabij het huidige station van Heemstede. Toen bleek dat verschillende andere plaatsen wél een eigen halte kregen, verzochten bewoners van Heemstede, Berkenrode, Bloemendaal en Zandvoort verschillende malen aan de directie van de HIJSM om ook een halte bij Heemstede te openen. Toen de HIJSM herhaaldelijk had geweigerd om ook een halte bij Heemstede te maken, probeerde dhr. A.H.J. van Wickevoort Crommelin, samen met twee andere heren, de spoorwegen alsnog te dwingen een halte te openen. Dhr. Crommelin was de oude eigenaar van een stuk grond bij de beoogde halte Heemstede, dat hij had verkocht aan de spoorwegen zonder een halte te hebben bedongen. Een halte bij Heemstede had hij echter graag gewenst: zijn onderneming exploiteerde onder andere een badhuis in Zandvoort. Van Wickevoort Crommelin, inmiddels samenwerkend met de Zandvoortse burgemeester Van der Meije en met A.K. van Lennep, zag in 1845 een mogelijkheid om de HIJSM opnieuw tot medewerking te bewegen. Op dat moment was deze bezig met de aankoop van gronden voor de spoorlijn tussen Den Haag en Rotterdam. Een van de te verwerven percelen was een laantje, slechts enkele meters breed, dwars op de geprojecteerde spoorweg, eigendom van de logementshouder J. van der Gaag. Het laantje lag enkele honderden meters ten zuiden van het huidige station Delft, net ten zuiden van de huidige Prinses Irenetunnel. Van Wickevoort Crommelin c.s. kochten dit laantje voor ƒ 200,-. Vervolgens bood Van Wickevoort Crommelin de grond aan aan de HIJSM voor de door hem betaalde prijs, plus een halte aan de Zandvoortseweg. Aanvankelijk leek de HIJSM genegen hierop in te gaan, maar in november 1845 bleek dat de HIJSM toch een onteigeningsprocedure had gestart. De onteigeningsprocedure duurde echter zo lang dat begin 1847 de spoorlijn nagenoeg gereed was, op dit stukje na. De HIJSM koos voor een praktische oplossing: het aankopen van omliggende gronden, en het aanleggen van een lusvormig hulpspoor. Dit hulpspoor werd als snel de 'kromme lijn' genoemd, als verwijzing naar de naam 'Crommelin'. Op 31 mei 1847 vonden de proefritten plaats en op 3 juni kon de spoorlijn Den Haag - Rotterdam in gebruik worden genomen, inclusief het hulpspoor. Op 7 juni 1847 wierp Van Wickevoort Crommelin definitief de handdoek in de ring. Hij schreef de HIJSM: "[...] dat wij, van dit ogenblik aan, het bewuste laantje geheel vrij te uwer beschikking stellen, hetzelfde op uwe eerste aanvrage aan u in eigendom zulen transporteren, en dat wij deswege van uwe maatschappij niets verlangen te ontvangen." Van Wickevoort Crommelin sprak nog de hoop uit dat de HIJSM nog eens van gedachten zou veranderen, en alsnog een halte aan de Zandvoortse weg zou openen. Het zou echter nog tot 1928 duren totdat dit, in de vorm van het station Heemstede-Aerdenhout, zou gebeuren. De HIJSM zat, na ontvangst van deze brief, niet stil: nog in de nacht van 7 op 8 juni werd, in het licht van fakkels, het spoor doorgetrokken, en vanaf 8 juni 1847 konden de treinen ongehinderd tussen Delft en Rotterdam rijden.

Om speculatie met gronden te voorkomen waar de overheid woningbouw wil plegen of kantorenlokaties wil ontwikkelen, kunnen gemeentes al een voorkeurspositie verwerven m.b.t. de aankoop van grond voordat de betreffende lokatie aangewezen is in een structuur- of bestemmingsplan. Dit voorkeursrecht wordt geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten van 1981. De mogelijkheden om grond te onteigenen zijn geregeld in de Onteigeningswet, welke in 1851 werd aangenomen - slechts vijf jaar na de affaire met het Laantje van Van der Gaag (zie kader).

Effecten op de omgeving

Bij alle bovengenoemde aspecten moet niet alleen worden gekeken naar de geschiktheid van de lokatie zelf voor een bepaalde functie, maar ook naar de effecten voor de omgeving. Zo kan een bepaalde lokatie qua bodemeigenschappen, financiële en maatschappelijke grondwaarde en juridische status geschikt zijn voor bijvoorbeeld ontwikkeling als bedrijventerrein, maar kan deze lokatie toch minder geschikt zijn, bijvoorbeeld doordat deze de belevingswaarde van een naastgelegen recreatiegebied duidelijk vermindert.

Autonome ontwikkeling

Bij de bovenstaande beschrijving moeten we niet uit het oog verliezen dat het hier gaat om de nulsituatie, dus niet de huidige situatie maar de verwachte situatie. Dit is inclusief de verwachte ontwikkelingen bij ongewijzigd beleid. Bij het vaststellen van de geschiktheid van gebieden moet je dus ook rekening houden met plannen die waarschijnlijk voor de plandatum worden gerealiseerd, zoals nieuwe woonwijken, maar ook andere nieuwe infrastructuur.

Zeef- of belemmeringenanalyse

In de vorige paragraaf stond de geschiktheid van potentiële lokaties centraal. Daarna hebben we gezien dat ook de verwachte ontwikkelingen in het gebied moeten worden meegenomen in het onderzoek.

De vraag is nu hoe de verzamelde gegevens over het gebied gebruikt kunnen worden om tracés te ontwerpen en alternatieven te vergelijken. Men zou kunnen proberen om dit probleem helemaal te formaliseren, door alle gegevens te vertalen in een geschiktheidsscore per lokatie. De volgende stap is dan om het optimale alternatief te vinden: het optimale tracé. In de praktijk blijkt het echter ondoenlijk om alle criteria naar scores te vertalen. Bovendien is het zoeken van een tracé of de optimale vorm van een woonwijk zeer lastig te vertalen naar een wiskundig optimalisatieprobleem. Deze methode is echter wel geschikt voor het zoeken van lokaties voor voorzieningen met een relatief klein ruimtebeslag zoals ziekenhuizen, benzinestations, etc.

In de praktijk is het zoeken van alternatieve lokaties en tracés een probleem dat door de ontwerper moet worden opgelost. Hiervoor staan echter wel hulpmiddelen ter beschikking. Met behulp van Geografische Informatiesystemen (GIS) kunnen de verschillende geschiktheidsgegevens letterlijk in kaart worden gebracht. Hierbij ligt meestal de nadruk op het in kaart brengen van mogelijke knelpunten; een dergelijke kaart wordt daarom meestal een belemmeringenkaart genoemd.

Een stapje verder dan een belemmeringenanalyse is een zeefanalyse. Een mogelijke aanpak is om op basis van de verschillende geschiktheidsgegevens de ongeschikte lokaties eruit te zeven, op basis waarvan alternatieve ontwerpen kunnen worden gemaakt. De kaart die zo wordt gemaakt, wordt een zeefkaart genoemd.

In de eerste plaats wordt de zeefkaart gebruikt om de minst geschikte locaties te bepalen. Bij het zoeken van een autosnelwegtracé kan het bijvoorbeeld gaan om gebieden met een hoge natuurwaarde, lokaties met hoge verwervingskosten (o.a. woonwijken), etc. Vervolgens kunnen ook buffers worden aangelegd rond woonwijken en natuurgebieden. Om bijvoorbeeld te voorkomen dat een natuurgebied teveel geluid- en lichthinder ondervindt van een snelweg, moet een zekere afstand tot dit gebied worden aangehouden. Ook de buffers worden gemarkeerd als ‘ongeschikt’.

De zeefanalyse kan ook stapsgewijs worden toegepast. Eerst worden bijvoorbeeld alleen de lokaties uitgezeefd die fysiek volkomen ongeschikt zijn, of waar wettelijke bezwaren tegen bestaan. Vervolgens worden lokaties uitgezeefd waar de aanleg- of aanpassingskosten erg hoog zijn, of waar het onzeker is of er (bijvoorbeeld om milieuredenen) wel toestemming zal worden verleend. Blijft er nu nog een grote zoekruimte over, dan kunnen de normen nog wat worden aangescherpt, waardoor wellicht weer meer lokaties afvallen.

In de onderstaande figuur is een voorbeeld gegeven van een zeefanalyse voor onze casus A8-A9. Achtereenvolgens worden (i.v.m. de geplande aanleg van een nieuwe snelweg) de bestaande woongebieden (2), geplande woongebieden (3), natuurgebieden (4) en gebieden met grote cultuurhistorische waarden (5) uitgezeefd. De laatste bestemming die wordt uitgezeefd is een gasverdeelstation (6).

(1)	(2)
(3)	(4)
(5)	(6)
(7)	(8)

Wellicht vind je het niet voldoende om de bovenstaande bestemmingen uit te zeven, maar wil je ook voldoende afstand aanhouden tot gevoelige bestemmingen.In het bovenstaande voorbeeld is een buffer gemaakt van ongeveer 100 meter rond de geluidsgevoelige bestemmingen (7). Ten slotte willen we op de zeefkaart nog informatie toevoegen over de belangrijkste overige knelpunten in het tracé: kruisende lijninfrastructuur (8).

Bovenstaande figuur is gemaakt in een grafisch programma, niet in een GIS. Door de analyse in een GIS uit te voeren is het niet alleen mogelijk om verschillende visualisaties te maken (met en zonder bepaalde kaartlagen), ook is het mogelijk om eenvoudig de grootte van de buffers aan te passen. In hoofdstuk 10 (Toetsing van alternatieven) zullen we daarom verder ingaan op de mogelijkheden om met behulp van GIS zeefkaarten te maken en andere toetsende analyses uit te voeren.

---

Voetnoten: