Infrastructuurplanning/Planproces

Ingrepen in de (civieltechnische) infrastructuur gebeuren niet spontaan, maar worden gepland. Dit hoofdstuk gaat in op de vraag uit welke stappen het planningsproces bestaat. Hierbij is het uitgangspunt dat het uiteindelijke (civieltechnische) product de oplossing is van een bepaald maatschappelijk probleem. Civieltechnische oplossingen zijn altijd onderdeel van ruimtelijke inrichtingsmaatregelen en daarom gaat het hier specifiek om ruimtelijke planningsprocessen.

De belangrijkste beslissingsmomenten, maar ook eisen m.b.t. de afweging zelf en de te ontwikkelen alternatieven, zijn in Nederland vastgelegd in wetgeving. Het planvormingsproces is vaak langdurig, waardoor het jarenlang kan duren voordat er met de aanleg of uitbreiding van verkeersinfrastructuur begonnen kan worden. Daarna kan ook de uitvoeringsfase met name bij grote projecten nog lange tijd in beslag nemen.

Een ruimtelijk planningsproces is te omschrijven als het geheel van activiteiten met betrekking tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering, monitoring, bijsturing en evaluatie van ruimtelijk beleid.

Planningsprocessen bestaan uit twee hoofdstadia: planvorming en planuitvoering. De planvormingsfase kan weer worden onderverdeeld in de verkenningsfase (welke nauwelijks aan nadere regelgeving onderworpen is) en de planstudiefase (waarbij zowel bestuurlijke randvoorwaarden als regelgeving omtrent milieu-effecten bepalend kan zijn voor welke alternatieven in het onderzoek worden betrokken). De planvormingsfase staat centraal in dit boek, de planuitvoering komt na dit hoofdstuk niet nader meer aan bod.

In de dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de vraag uit welke stappen het planningsproces bestaat. Hierbij is het uitgangspunt dat het uiteindelijke (civieltechnische) product de oplossing is van een bepaald maatschappelijk probleem.

Cycliciteit van het planvormingsproces

In de planologische en bestuurskundige literatuur wordt benadrukt dat een planningsproces niet als simpel lineair proces moet worden opgevat. Sommigen benadrukken dat het proces cyclisch is: na verloop van tijd zal ook het definitieve ontwerp vaak niet meer voldoen, hetgeen leidt tot een nieuwe probleemanalyse en uiteindelijk een nieuw ontwerp. Daarnaast wordt benadrukt dat er allerlei terugkoppelingen mogelijk zijn: ook later in het proces kunnen bijvoorbeeld nieuwe alternatieven worden ontwikkeld. Een bekend voorbeeld is de tunnel onder het Groene Hart in de HSL Zuid. Deze komt niet voor in de oorspronkelijk ontwikkelde alternatieven, maar is later in de procedure ingebracht als variant op het voorkeursalternatief dat een tracé door een deel van het Groene Hart behelst. Tenslotte wordt door sommige bestuurskundigen benadrukt dat ruimtelijke planningsproblemen vaak zo complex zijn, dat pragmatisme overheerst. Dit betekent dat vaak overzichtelijke deelproblemen worden aangepakt, slechts een beperkt aantal alternatieven wordt meegenomen, etc. Dit betekent ook dat wisselende (politieke) prioriteiten, druk van de publieke opinie e.d. invloed hebben op de planvorming in de vorm van het aandragen van nieuwe alternatieven, versnellen of vertragen van het proces, etc.

Planning van stadsuitbreidingen

In deze paragraaf kijken we specifiek naar het planningsproces ten aanzien van ruimtelijke inrichtingsvraagstukken en de rol van de civieltechnicus daarin. Hierbij gaat het met name om de planning van stadsuitbreidingen. De ruimtelijke inrichting tracht de behoefte aan functies naar aard en hoeveelheid vast te stellen in een programma van eisen en ze volgens een bepaalde ordening te situeren en technisch vorm te geven in een bepaalde ruimte. Het programma van eisen wordt gebaseerd op planologisch onderzoek en is weer de basis voor het ruimtelijk plan. Planologisch onderzoek heeft tot doel inzicht te verkrijgen in de behoeften, de mogelijkheden en de effecten van het ruimtegebruik.

In de vorige paragraaf is reeds geconstateerd dat niet alleen civieltechnici, maar (onder andere) ook planologen en stedenbouwkundigen zich bezig houden met aspecten van het ruimtelijke inrichtingsvraagstuk. Maar ook deskundigen van andere disciplines zijn van belang bij ruimtelijke inrichtingsvraagstukken zoals de planontwikkeling van stedelijke uitbreidingen: verkeerskundigen, planeconomen, sociaal-geografen, architecten. De ontwikkeling van ruimtelijke plannen vereist daarom de samenwerking van onderzoekers en ontwerpers vanuit verschillende disciplines.

De benodigde samenwerking tussen verschillende disciplines kan op verschillende manieren gestalte krijgen. In de traditionele aanpak worden de grenzen tussen de disciplines vrij strak gehanteerd en is de inbreng van éénieder beperkt tot het terrein van de eigen vakdiscipline. Daarbij werken de verschillende disciplines vaak na elkaar aan het plan in plaats van tegelijkertijd:

1. Eerst berekent de sociaal-geograaf of planoloog op basis van prognoses de behoefte aan woningen, bedrijfsterreinen, voorzieningen etc. Deze behoefte wordt vervolgens vertaald in een ruimtelijk programma: een overzicht van de ruimtebehoefte per functie.
2. Vervolgens ontwerpt de stedenbouwkundige een plan voor het ruimtelijk programma. In dit stedenbouwkundig plan worden de verschillende functies ruimtelijk gesitueerd en de ontsluitingsstructuur wordt aangegeven. Hierbij wordt in toenemende mate samengewerkt met marktpartijen zoals projectontwikkelaars e.d.
3. De ontsluitingsstructuur wordt door een verkeerskundige getoetst en samen met de stedenbouwkundige verder uitgewerkt. Hierbij worden wegen gecategoriseerd naar ontsluitings- en erftoegangswegen. Speciale aandacht moet hierbij worden gegeven aan de ontsluitingsroutes voor bevoorradend verkeer, routes voor vuilniswagens en de bereikbaarheid voor hulpdiensten. Ook wordt er specifiek gekeken naar de routes voor langzaam verkeer en voor het openbaar vervoer en worden keuzes gemaakt m.b.t. tot het parkeren (behoefte aan parkeerplaatsen, straat- of erfparkeren). Daarnaast werkt de landschapsarchitect het openbaar groen verder uit, in samenspraak met de stedenbouwkundige.
4. Op basis van de inbreng van de verkeerskundige en de landschapsarchitect wordt het concept stedenbouwkundig plan vastgesteld.
5. Op basis van dit plan maakt de civieltechnicus of watermanager een waterbeheersplan, waaronder begrepen de hemelwaterafvoer (berging, h.w.a. riolen, singels) en de ‘gewone’ riolering. Ook de andere benodigde civieltechnische constructies worden in concept uitgewerkt (bruggen e.d.).
6. Vervolgens wordt een concept grondexploitatieberekening gemaakt door de planeconoom. In deze berekening worden alle uitgaven en inkomsten van het plan berekend en in de tijd gepland. Hierbij wordt gekeken of het plan financieel haalbaar is in de huidige vorm of dat er aanpassingen noodzakelijk zijn, dan wel dat er extra financiering nodig is. Aanpassingen die kunnen leiden tot een gunstiger exploitatieresultaat zijn o.a. goedkopere civieltechnische constructies, vergroting van het uitgeefbaar terrein ten koste van het openbaar gebied, gunstiger fasering door investeringen uit te stellen en/of grond vroeger te verkopen en het verkleinen van het aandeel van niet-rendabel programma, zoals sociale woningbouw.
7. In overleg met het gemeentebestuur stelt de stedenbouwkundige het definitieve stedenbouwkundige plan op, waarna het plan in procedure kan worden gebracht. De belangrijkste stap hierbij is het vaststellen van een concept-bestemmingsplan, wat door de gemeenteraad goedgekeurd moet worden.

Hoewel deze aanpak als voordeel heeft dat iedere discipline een diepgaande inbreng in het proces kan hebben, heeft dit als belangrijk nadeel dat er geen evenwichtige afweging plaatsvindt tussen functionele, esthetische, financiële en technische criteria, doordat in principe de inbreng van iedere discipline na elkaar plaats vindt. Derhalve wordt in toenemende mate gestreefd naar een integrale aanpak. Dit betekent niet alleen dat de verschillende disciplines tegelijkertijd hun inbreng hebben in het proces, maar ook dat er gestreefd wordt om belangrijke keuzes in samenspraak te nemen, waarbij een integrale afweging gemaakt wordt tussen de verschillende aspecten. Deze aanpak moet voorkomen dat een esthetisch geslaagd stedenbouwkundig plan onder invloed van technische en economische randvoorwaarden waarmee geen rekening is gehouden, uiteindelijk resulteert in een matig definitief plan.

Hoewel al enige decennia het belang van integraal ontwerpen door velen wordt onderstreept, blijkt de praktijk weerbarstiger. Problemen blijken o.a. te zijn de verkokering in het denken binnen gemeentelijke organisaties, verschillen in cultuur en taalgebruik van de verschillende disciplines en te weinig inzicht in de aanpalende disciplines om de ‘eigen’ belangen en criteria goed te kunnen afwegen tegen de belangen en criteria vanuit andere disciplines. Hierdoor krijgt integraal ontwerpen als snel het karakter van een onderhandelingsproces. Daarbij komt dat het niet de ontwerpers zijn die uiteindelijk beslissen hoe het plan eruit komt te zien, maar ‘de politiek’, hetgeen in feite betekent dat het het resultaat is van een onderhandelings- en overlegproces tussen wethouders, gemeenteraadsleden van verschillende partijen, marktpartijen en betrokken burgers.

Uitgaande van een meer integraal ontwerpproces kunnen nog vier stadia van het planproces worden onderscheiden:

1. opstellen ruimtelijk programma en ontwerprichtlijnen;
2. opstellen globaal stedenbouwkundig plan, inclusief voorlopige exploitatieberekening;
3. uitwerken van een gedetailleerd stedenbouwkundig plan met bijbehorend rioleringsplan, fasering en exploitatieberekening;
4. juridische uitwerking in een (concept) bestemmingsplan.

Tracéplanning

De belangrijkste beslissingsmomenten, maar ook eisen die worden gesteld aan de afweging zelf en de te ontwikkelen alternatieven, zijn in Nederland vastgelegd in wetgeving. Het planvormingsproces is vaak langdurig, waardoor het jarenlang kan duren voordat er met de aanleg of uitbreiding van verkeersinfrastructuur begonnen kan worden. Daarna kan ook de uitvoeringsfase met name bij grote projecten nog lange tijd in beslag nemen.

De planning van verkeersinfrastructuur is vastgelegd in de Planwet verkeer in vervoer van 1998. Volgens deze wet moeten op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau verkeersplannen worden gemaakt. Op rijksniveau wordt een Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) gemaakt. Provincies zijn verplicht om een Regionaal Verkeers- en Vervoersplan (RVVP) te maken en ten slotte moeten gemeentes zorgen voor een Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan (GVVP).

De uitwerking van het NVVP vindt plaats in het jaarlijks bijgewerkte Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). In het MIRT wordt het strategische beleid uit het NVVP geëvalueerd en verder uitgewerkt. Verder wordt aangegeven welke infrastructuurprojecten er zijn, waarbij drie fasen worden onderscheiden: verkenning, planstudie en realisatie. Daarbij wordt aangegeven welk budget er de komende jaren beschikbaar is voor welk project. De verkenningsfase is met name een analyse van het probleem en de oplossingsmogelijkheden, bij een planstudieproject wordt een voorgestelde oplossingsrichting verder uitgewerkt en getoetst aan de alternatieven. Indien besloten wordt het project daadwerkelijk uit te voeren, dan begint de realisatiefase, die eindigt met het opleveren van het project. Na de planuitvoering komt een project in de beheersfase en eventueel in de sloopfase wanneer verkeersinfrastructuur disfunctioneel geworden is. Overigens kan sloop van infrastructuur prima worden opgevat als afzonderlijk project met een eigen planningstraject. Deze fasen komen echter in dit boek niet nader aan bod.

Verkenningsfase

In de verkenningsfase wordt er onderzocht of er een probleem is of te verwachten is in de nabije toekomst bij ongewijzigd probleem en wordt geanalyseerd wat mogelijke oplossingsrichtingen zijn. Onderdeel van de verkenningsfase is ook het analyseren van de te verwachten ontwikkelingen en het formuleren van de doelstellingen van het planproces.

Onderdeel van de verkenningsfase is ook een verkenning van de alternatieven. Tracés worden uitgewerkt, over het algemeen op kaarten met schaal 1:25 000 of 1:50 000. Op deze manier wordt er voldoende detailniveau bereikt, om knelpunten en knooppunten te onderscheiden en nader te bekijken.

Het vooronderzoek wordt vastgelegd in een (openbaar) rapport en op basis van dit rapport wordt besloten, meestal door de financieel verantwoordelijke overheden, of er een planstudie wordt opgestart om alternatieve oplossingen van het probleem verder uit te werken.

Planstudiefase

De planstudiefase heeft als belangrijkste elementen het uitwerken en evalueren van alternatieven. De beschrijving van het probleem wordt nader gedetailleerd en de oplossingsrichtingen uit het vooronderzoek worden nader uitgewerkt in alternatieven, inclusief mogelijkheden benuttingsalternatieven (nulplusalternatieven, zie hoofdstuk 5). Per alternatief worden de verwachte effecten in beeld gebracht en beoordeeld ten opzichte van de situatie met ongewijzigd beleid (nulalternatief). De volgende stap is het evalueren van alternatieven, waarbij eerst beoordelingscriteria moeten worden vastgesteld, om vervolgens de te verwachten effecten te analyseren om de alternatieven te kunnen beoordelen. Uiteindelijk zal dit leiden tot het vaststellen van een voorkeursalternatief.

Wanneer een project onder de Tracéwet valt , wordt de planstudie gerapporteerd in een trajectnota. In de trajectnota is de milieueffectrapportage geïntegreerd. Ook in andere situaties wordt er echter wel gesproken van een trajectnota bij de rapportage van de planstudiefase.

Besluitvormingsfase

De besluitvorming is de definitieve keuze van het uit te voeren alternatief, hetgeen bij publieke werken niet de taak is van de ontwerpers en analisten, maar van bestuurders en/of volksvertegenwoordigers. Deze besluitvorming behelst in de eerste plaats het vaststellen van het tracébesluit (bij projecten die onder de Tracéwet vallen). Het tracé- of projectbesluit geeft de grens aan tussen de afrondingen van de planvorming en de voorbereiding van de uitvoering. Daarnaast moet ook de financiering van het project worden geregeld, dit gebeurt bij rijksprojecten door reservering van middelen in het MIRT. Provincies hebben hun eigen meerjarenprogramma’s. Overigens wordt ook de financiering van de verkennings- en planstudiefasen geregeld in deze meerjarenprogramma’s.

Uitvoeringsfase

Onder de uitvoeringsfase wordt niet alleen de uitvoering van de werken zelf verstaan, maar ook de voorbereiding van de uitvoering:

• aanbesteding;
• vergunningverlening;
• contract- en vergunningmanagement.

Een belangrijk aspect bij de aanbesteding is de contractvorm. Bij een 'traditioneel' contract is de opdrachtgever verantwoordelijk voor het definitief ontwerp en het bestek en heeft de uitvoerende partij geen ontwerpverantwoordelijkheid. Bij modernere contractvormen wordt een deel van de ontwerpverantwoordelijkheid overgeheveld naar de opdrachtnemer. Ook andere verantwoordelijkheden, zoals het vergunningmanagement, communicatie met omwonenden e.d. worden in toenemende mate overgelaten aan de opdrachtnemer. Hierdoor wordt het contract- en vergunningmanagement bij de opdrachtnemer steeds belangrijker.

Na de oplevering van het werk, vindt de definitieve afrekening plaats. De opdrachtnemer kan daarbij gebonden zijn aan een onderhoudstermijn, variërend van 'gewoon' garantieonderhoud tot volledig onderhoudsverantwoordelijkheid voor meerdere jaren. Dit is wederom afhankelijk van de contractvorm.

---

Voetnoten: